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涉外俱乐部招聘女性事务员，包吃住服装，高薪水，限18至25岁女性”。1945年9月20日，当这则广告在日本各大报刊登出时，3个月内各地应聘的女性达6万人之多。绝大部分应聘者不知道，她们将要从事的工作是为驻日美军提供性服务。

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担心美军施暴设立慰安所

1945年8月15日，日本战败投降，以麦克阿瑟将军为首的美军进驻日本。几万名美军即将进驻的消息，让日本人极度恐慌。当时的社会调查表明，对美军占领的担心中，担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。

针对这种恐慌，日本内阁紧急讨论对策，结论是参照日本在战争中建立的慰安妇制度，为进驻美军提供“慰安”设施和性服务，来减少美军对日本平民女性的侵扰。建立这种设施当时预算需要5000万日元，对战败的日本来说是一笔巨大的开支，而大藏省财税局长池田勇人却很快批准了这笔钱，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算。”

8月18日，日本内务省向各地政府发出文件，要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日，由东京警视厅牵头建立的“特殊慰安设施协会”（RAA）正式成立，日本人称之为“国家卖春机关”。

第一个这样的慰安所率先在东京郊外的小町园开业。此后，“见情”、“波满川”等慰安所相继开业，最盛时，在日本从事“慰安”的女性达到7万人。